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                        從日本電力市場化歷程看我國電改方向

                        發布時間:2018-09-30  瀏覽次數:5860次  來源:《價格理論與實踐》  字體【 】  【關閉】


                        <導讀 > 

                              日本新一輪電力市場改革的目標:一是確保電力穩定供應;二是盡可能降低電價;三是擴大用戶電力的選擇權、創造新的商機。為了實現上述改革目標,進行三個階段的重大改革:第一階段:成立“電力廣域的運營推進機關(OCCTO)”,擴大廣域系統運用,在更大范圍內配置電力資源。OCCTO 已于2015 年正式啟動。第二階段:完全放開電力零售市場,實現全面市場化。第三階段:發電與輸配電系統法定分離,確保電網的中立性。本文對日本電力市場化歷程、本輪電力市場改革的目標以及路線圖等進行了研究分析,希望對我國電力市場改革有所借鑒。

                              來源:《價格理論與實踐》 作者:白玫(中國社會科學院工業經濟研究所)

                              2011年,日本福島核電廠事故暴露出日本電力供應的脆弱性、電網區域壟斷的弊端、以及能源供應的困境。福島核電事故造成東京、東北電力公司大面積停電,東京及其周圍地區電力不足,居民區輪流停電,生產用電不能保障。福島核電事故后,日本政府重新審視電力工業制度與政策,于2012年7月正式開始第五輪電力市場改革。本文將從日本電力工業的特點及存在的問題入手,回顧日本電力市場改革的歷程,在對日本新一輪電力市場改革目標、改革內容、改革步聚及改革成效分析的基礎上,討論了日本電力市場改革經驗及對我國的啟示。

                              日本電力工業特點及其歷史沿革

                              自1886年第一家電力公司東京照明電器成立以來,日本電力工業經歷了一百多年的發展。到目前為止,形成了以10大區域性發輸配送一體化的通用電力公共事業公司為主體的、以核電供應為基礎的、售電側完全市場化的電力工業格局。

                             (一)日本電力工業的主要特點

                              1.典型的區域壟斷型電力市場。

                              日本電力市場是一個典型的區域壟斷型市場。在日本,按區域劃分,各自建立一個集發電、輸配電于一身的通用電力公共事業公司,即東京電力、東北電力、北海道電力、中部電力、北陸電力、關西電力、中國電力、四國電力、九州島電力和沖繩電力等電力公司。各電力公司壟斷轄區內電力供應,形成了“地區壟斷”格局。在日本,這10家公司被稱為通用電力公共事業公司,簡稱通用電力公司。

                              2.電力供應商嚴格進入管制。日本電力供應商是由通用電力公共事業公司,特定規模電力公司,以及獨立發電商等共同構成,共同為日本提供電力保障。

                        通用電力公共事業公司提供區域性的發、輸、配、售電的垂直一體化的電力公司。東京、關西電力等10大通用電力公司均為上市公司。

                              特定規模電力公司(PPS),不同于東京電力、關西電力等通用電力公共事業公司(GEU),沒有自己的輸配電設備。但可以經營售電業務,其電力來源或是企業、工廠自發電的剩余電力,或是從躉購市場、獨立發電商處購電,再通過通用電力公共事業公司輸配電,最終將電力銷售擁有自由選擇權的電力終端用戶。

                              獨立發電商(IPP),則是由經營自備電廠經驗的鋼鐵、煉油等企業投資的發電公司。

                        批發電力公用事業公司,也稱躉售電公司,是由政府和通用電力公共事業公司合資成立的電力公司。

                              3.“一國兩制”的日本電網。

                              日本電網較為特別,被分為頻率不同的東、西兩大電網。西日本電網的電網頻率為60赫(HZ),由中部電力、北陸電力、關西電力、中國電力、四國電力和九州電力等6家電網公司,以及沖繩電力公司組成;東日本電力系統的頻率以50赫(HZ)為主,由東京電力、東北電力、及北海道電力等3家電力公司組成。其中,北海道電力系以容量60萬千瓦、250KV高壓直流(HVDC)海底電纜與架空輸電線所組成的“北本聯線”跟本州島的東北電力系統連接。

                              日本的電網東部和西部是間接通過一個換流站連接,先變成直流再逆變成交流,就是背靠背換流站連接不同頻率的電網。通過背靠背換流站,東西兩個電網連起來。但是,這種方式的聯網導致兩個電網之間的互相支持能力只有120萬千瓦。

                              4.日本電力工業體制的法律依據。

                              日本電力工業體制構建是以《電氣事業法》為基本法律依據。第一,日本《電氣事業法》明確規定電力行業進入許可制度,這一法律為區域電力壟斷格局的形成和延續提供了法律依據?!峨姎馐聵I法》規定,從事電力經營必須得到相關部門的許可。盡管日本從法律上并沒有明確規定一個地區只設立一家通用電力公共事業公司,但在實際操作上嚴格限制新進入者。除10家通用電力公司外,政府沒有批準任何一家新的通用電力公共事業公司。第二,日本《電氣事業法》明確電價政府管制。規定一般電力經營者確定電力收費標準時必須取得通產大臣的許可;規定成本加成為電價的定價規則。第三,日本《電氣事業法》明確規定了電力供應規則。法律規定,經營批發電力業務的公司和私人發電公司等,在向特定對象提供電力供應時,需與通用電力公共事業公司的供應義務達成平衡,不得損害通用電力公共事業公司的利益。這一條款的主要目的是保障電力安全供應,但采取的方式是對非壟斷企業經營行為進行限制,保護了壟斷企業的利益。

                              (二)日本電力體制及改革歷程

                              上個世紀90年代,日本電價高,高于進行電力市場化改革的歐美國家電價。為了抑制過高的電價,日本開始討論在電力工業引入競爭機制,逐步放開電力市場管制。日本電力市場改革主要受兩方面因素影響:一是受日元快速升值、產業空心化、電價過高等因素的影響,改革呼聲不斷;二是英國、美國和澳大利亞等國電力市場化改革的影響,這些國家的電力工業通過放松管制、打破壟斷、引入競爭機制,增加了供應能力,降低電價水平。日本電力體制自上世紀90年代以來經過了幾輪,主要涉及以下方面內容:

                              第一輪電力體制改革:放松發電領域管制。1995年日本修訂了《電氣事業法》(1964年版),并于1995年12月開始執行。修訂后的《電氣事業法》主要內容是:放開發電側,電力工業中引進競爭,原則上取消發電領域進入許可制度,允許獨立電廠(IPP,Independent Power Producer)進入市場,參與電力批發業務。但獨立發電商所發電只能躉售給區域具有獨占特性、發輸配售垂直一體化的通用電力公共事業公司。

                        建立剩余電量收購制度,由于獨立發電公司可以自由進入發電領域,實現發電供應主體多樣性,對降低電價起到了積極作用。但是,上世紀90年代的發電側改革,并沒有解決原有壟斷電力公司與新進入發電公司之間的不公平競爭問題。

                              第二輪電力體制改革:放松售電業務管制。1999年,日本政府第2次修訂《電氣事業法》,并于2000年3月執行。修訂的主要內容:一是有條件放開部分電力零售側;二是重新修訂電價制度。有條件放開售電側,逐步實現電力批發市場自由競爭。2000年,放開20KV大型工廠用戶,對簽約電力在2000kW以上的大用戶(特高壓)解除限制,允許其參與一直由電力公司壟斷的售電業務。引入特定規模電力公司(PPS,Power Producer and Supplier);引進代輸規范,電力公司發輸配會計獨立。

                              第三輪電力體制改革:進一步放松售電業務管制。2003年,日本政府再次對《電氣事業法》修訂,2004年部分施行,2005年4月全面施行。修訂的主要內容是:增加了用戶選擇電力供應商的權力。2003年11月28日成立躉售電力的日本電力交易所(JEPX,Japan ElectricPower Exchange)。2004年,放開500kW以上高壓用戶(40%)實現了售電市場化;2005年4月放開50kW以上高壓用戶(62%)實現了售電市場化。推動輸配電的公平性與透明性,引入行為規制,并于2004年2月10日設置中立機構———電力系統利用協議會(ESCJ,Electric Power System Council of Japan),負責電力系統運用規則、處理紛爭等。

                              第四輪電力體制改革:穩定供應、競爭有效。在對電力零售市場化范圍擴大的利弊、躉售電力市場競爭環境的改善、同時同量不平衡制度、代輸費率制度、確保電力穩定供應以及適合環保、輸電價格制度等議題進行了廣泛討論的基礎上,日本政府再次對《電氣事業法》進行修訂,并于2008年開始執行。這次改革的目標是“穩定供應”、“適合環?!焙汀案偁幱行А?。修訂的主要內容有:(1)建立針對不同電力供應商的調度機制,以保證電網的公平接入,但輸電系統仍然保持壟斷;(2)建立促進電源發展的體制機制,但仍保持通用電力公共事業公司的壟斷;(3)在全日本電力交易與配售機制引入環保。

                              日本政府相關部門通過對居民電力零售市場市場化擴大的影響進行評估,認為當時條件下擴大售電市場范圍(即50KW以下用戶),將對不利于居民用戶,因而決定推遲進行全面放開電力零售市場的改革。

                             (三)日本電力工業體制存在的主要問題

                        盡管經過了上述四輪電力體制改革,但是日本電力工業體制仍然存在許多問題,亟待進一步改革。

                              1.電力供應較為脆弱。法律上對現有壟斷企業的過度保護,嚴重制約了市場新進入者,使電力供給缺乏市場活力。

                              2.高電價問題仍未得到根本解決。盡管日本自1995年放開發電管制、2000年開始逐步放開售電市場以來,電價呈逐年下降的趨勢,但高電價一直被詬病。到2011年311日本大地震后,電價快速回升到1995年改革時的水平。福島核電事故,造成核能安全疑慮,核能機組全停,以致電價上升。工業用電價格從13.55日元/kWh提高到17.53日元/kWh,增加28.4%;居民用電價格從20.37日元/kWh增至24.33日元/kWh,上升19.4%。

                              3.兩大電網間頻率不同之間造成的電力輸送矛盾突出。日本電網“一國兩制”的弊端,在日本福島核電廠事故暴露無遺。日本福島核電廠事故引起的東部電力缺口為1000萬千瓦,正是因為通道阻塞,西部送往東部的電遠遠不能補上日本東部的電力缺口。造成日本東西兩大電網頻率不同的原因,是日本在組建供電網絡時,關東地區和關西地區存在分歧,結果關東地區采用了歐洲標準,按50赫茲頻率采購設備,關西地區則按照美國標準,建立60赫茲的供電網絡??梢?,日本市場化的售電側與管制的發電側之間體制性矛盾突出。

                               二、日本新一輪電力市場改革的背景與目標

                              (一)改革背景

                              福島核電廠事故使日本電力供應的脆弱性、電網區域壟斷的弊端、以及日本所面臨的能源困境暴露無遺。電力供應無法應對因災害能力不強,電價不斷上漲;缺乏跨地區的電力傳輸系統;區域內電力缺乏競爭,地區壟斷電力公司的價格控制力強;缺乏對可再生能源消納的能力。為了提供價格合理、供應穩定的電力,日本政府下決心對現在電力體制進行徹底改革。福島核事故后,東京電力公司實質上被國有化,這也為新一輪電力體制改革奠定了基礎。


                              為了制定電力市場改革方案,日本自然資源與能源局召開12次電力市場改革專家委員會會議。在多次會議討論的基礎上,專家委員會于2013年2月8日編制了最終改革方案,內容包含解除日本10家通用電力公司對家庭部門的電力供應義務、發輸電分離、強化系統間聯系等,制定了電力系統改革分3階段進行。日本電力市場改革專家委員會的專家,多是大學教授和研究人員,見表1。

                              (二)日本電力市場改革目標和主要內容全面放開售電業務、輸配電業務法律分離是日本新一輪電力市場改革的目標,主要內容包括:第一,全面放開電力零售市場,允許包括家庭用戶在內的所有用戶,有權自行選擇售電商;取消批發市場電價管制,鼓勵通用電力公司、發電商和售電商一起進入交易市場。第二,法律要求確保電網中立,電網應向發電公司、售電公司公平放開;在2020年前,通用電力公司將電網與發電業務進行法律分離,電網環節成立法人公司;電網環節的輸配電價格按照成本加成,由經濟產業省進行核定。第三,加強對電網的監管,政府將對電網公司進行監管,禁止發電業務和電網環節業務互通;但允許通用電力公司繼續從事售電業務。通過改革,日本電力市場將形成結構如圖3。

                              (三)日本電力市場改革路線圖和時間表為了實現上述改革目標,日本電力市場改革分三個階段推進:

                               第一階段的電力市場改革:成立負責統籌日本全國電力跨區輸電調度的“電力廣域的運營推進機關(OCCTO)”,擴大廣域系統運用,在更大范圍內配置電力資源。OCCTO已于2015年正式啟動。OCCTO主要功能有:一是匯編與檢討各電力公司的電力供需計劃與電網計劃,并可命令各電力公司更改計劃,例如互聯線路的建設等;二是當電力供應緊急時,可命令各電力公司強制發電出力與電力輸送。

                               第二階段的電力市場改革:完全放開電力零售市場,實現全面市場化。自2016年4月起,放開發電側和售電側,鼓勵天然氣、煉油、通信等其他行業公司積極參與發電業務,鼓勵其借助電網直接向家庭用戶售電。目前這一改革已進入實質運作時期。

                               第三階段的電力市場改革:輸配電系統法定分離,確保電網的中立性。2020年4月進行廠網分離,實現發電部門與輸配電部門在法律上的分離,建立中立的輸配電平臺,讓各家發電公司公平競爭上網;取消電價管制,實現零售電價由市場決定。



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